1994年的分稅制改革距今已經(jīng)三十年了，2013年召開的黨的十八屆三中全會啟動的新時代財稅體制改革至今也有十余年。如果說前者建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的體制框架（樓繼偉，2014），那么，后者則建立了與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)。黨的二十大擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。新征程上，必須在更高要求和更高標(biāo)準(zhǔn)上推進(jìn)財稅體制改革。這是2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“謀劃新一輪財稅體制改革”的深刻背景。

回顧新時代全面深化改革的十年，我國財稅體制改革主要沿著兩條主線推進(jìn)：一是從國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的角度，改革和完善現(xiàn)代財政制度（高培勇，2014；郭慶旺，2017；劉尚希 等，2019；呂煒 等，2019）；二是從推動高質(zhì)量發(fā)展的需要，改革財稅體制（劉尚希 等，2019；閆少譞，2020；儲德銀，2023）。黨的二十大明確了中國式現(xiàn)代化的特征，并提出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。新一輪財稅體制改革從戰(zhàn)略定位、主要內(nèi)容、著力重點(diǎn)和推進(jìn)步驟等方面，都要站在這一高度謀局擘畫（時紅秀 等，2023）。中國式現(xiàn)代化建設(shè)主要沿著以下三條路徑推進(jìn)：一是以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為物質(zhì)基礎(chǔ)——黨的二十大明確以高質(zhì)量發(fā)展為首要任務(wù)；二是以現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)為體制支撐——黨的十九屆四中全會明確其為社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度之一，黨的二十大提出構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；三是以現(xiàn)代國家治理為制度保障——黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署（這是中國式現(xiàn)代化的上層建筑）。以上述三大路徑為主線（見圖1，略），審視現(xiàn)有財稅體制仍存在的重點(diǎn)問題，錨定新一輪財稅體制改革有待完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必須突破的主要問題，積極推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和現(xiàn)代政府間財政關(guān)系的完善，是本文研究重點(diǎn)。

現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)準(zhǔn)確核算和全面反映政府資源配置狀況，真正成為“國家賬本”，而非僅反映現(xiàn)實(shí)中由財稅部門經(jīng)手的經(jīng)費(fèi)收支情況。新一輪財稅體制改革要著力實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)財政向功能財政的轉(zhuǎn)變：一是盡快引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府賬戶，全面推進(jìn)政府財務(wù)報告制度改革；二是全口徑核算各級政府資源配置的底數(shù)，準(zhǔn)確反映公共資金的配置和管理績效。

全國財政預(yù)算由“四本賬”構(gòu)成，即全國一般公共預(yù)算、全國政府性基金預(yù)算、全國國有資本經(jīng)營預(yù)算、全國社會保險基金預(yù)算。隨著2015年《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂、中期財政規(guī)劃試行和全面預(yù)算績效管理的深入探索，我國現(xiàn)代預(yù)算制度的雛形基本確立（馬海濤 等，2022；樊麗明 等，2022；呂煒 等，2022）。

2022年，全國財政預(yù)算“四本賬”規(guī)模詳見圖2（略）。在結(jié)構(gòu)上，財政預(yù)算“四本賬”之間懸殊非常大。其中，全國一般公共預(yù)算收入占比達(dá)52.39%，是迄今為止我國政府預(yù)算的主要支柱。占比最小的是全國國有資本經(jīng)營預(yù)算，2022年其收入占比僅為1.46%。現(xiàn)行的全國國有資本經(jīng)營預(yù)算自2007年開始設(shè)立，規(guī)模一直較小，不及全國一般公共預(yù)算中的“其他”項(xiàng)目多。2023年，在全國國有資本經(jīng)營預(yù)算中，調(diào)入全國一般公共預(yù)算5 000億元。

（一）拓展預(yù)算功能，實(shí)現(xiàn)功能財政

現(xiàn)行預(yù)算制度主要實(shí)行的是傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)財政管理，而非現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的功能財政管理，難以對政府的資源配置行為進(jìn)行有效核算和準(zhǔn)確反映。經(jīng)費(fèi)財政不反映遠(yuǎn)期收益，不能對諸如債務(wù)資金（項(xiàng)目投資）等跨期運(yùn)營的資金采取權(quán)責(zé)發(fā)生制核算。幾十年來，在我國形成了包括公共基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量物質(zhì)財富，這些項(xiàng)目在開發(fā)投資與收益回報之間存在跨期問題，無法在現(xiàn)有預(yù)算中得到反映。黨的十八屆三中全會提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，然而該制度迄今仍處于試點(diǎn)階段。一些跨期使用的公共資金在預(yù)算賬戶上往往出現(xiàn)“應(yīng)支未支”情況。

（二）增設(shè)專門的政府債務(wù)預(yù)算，強(qiáng)化對政府舉債的監(jiān)督

現(xiàn)行預(yù)算法對政府舉債僅作了限額約束，并將地方政府一般債券和專項(xiàng)債券融資分別歸入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算進(jìn)行管理。這容易模糊債務(wù)資金與其他預(yù)算資金的本質(zhì)區(qū)別，也使舉債者義務(wù)被虛置。地方政府債券發(fā)行存在“重申報輕管理”等現(xiàn)象，其體制性原因不可忽視。2023年10月，中央金融工作會議提出“建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”。建議增設(shè)專門的政府債務(wù)預(yù)算，將地方政府債券的發(fā)行、使用和清償反映在預(yù)算體系內(nèi)，以強(qiáng)化各級人民代表大會對政府舉債融資的約束和監(jiān)督。

（三）做實(shí)政府性基金預(yù)算，全面核算各類政府性基金績效

政府性基金預(yù)算主要以地方政府土地出讓金以及發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的收入為主。它自1997年開始實(shí)施，2022年其收入占比為20.03%。政府性基金預(yù)算目前存在的突出問題是對政府性基金缺乏嚴(yán)格界定，雖然經(jīng)過多次調(diào)整，將土地使用權(quán)出讓金和專項(xiàng)債務(wù)資金歸口于政府性基金預(yù)算，但并未真正像基金那樣進(jìn)行核算和管理。與此同時，現(xiàn)實(shí)中各級政府及其下屬部門設(shè)立了各式各樣的“基金”，其籌資、運(yùn)營和監(jiān)管絕大多數(shù)缺乏嚴(yán)格的法律程序，也并未在政府性基金預(yù)算中得到反映。下一步應(yīng)嚴(yán)格按照政府性基金的功能和性質(zhì)，做實(shí)政府性基金預(yù)算，全面核算各類政府性基金績效。

（四）將“國有資本經(jīng)營預(yù)算”擴(kuò)展為“國有資產(chǎn)運(yùn)營預(yù)算”，完整反映國家賬本

2013年，黨的十八屆三中全會提出“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。2014年，《財政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財預(yù)〔2014〕368號）對此提出詳細(xì)的要求。實(shí)際上，中央國有企業(yè)中僅有少數(shù)企業(yè)能按要求上繳，遠(yuǎn)未達(dá)到30%的目標(biāo)。地方國有企業(yè)的財政貢獻(xiàn)更是鳳毛麟角，不過現(xiàn)實(shí)中它們要為當(dāng)?shù)卣袚?dān)大量的公共性業(yè)務(wù)，只是貢獻(xiàn)未在預(yù)算上反映。在新一輪財稅體制改革中，應(yīng)將“國有資本經(jīng)營預(yù)算”擴(kuò)展為“國有資產(chǎn)運(yùn)營預(yù)算”，具體包括以下三個方面。

一是將全口徑各級國有企業(yè)資產(chǎn)納入預(yù)算。理論上，由國家行為確定的企業(yè)約束條件決定了國有企業(yè)的獨(dú)特性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上可將其歸為財政屬性（張宇燕 等，1996），因此，國有企業(yè)的財政貢獻(xiàn)度（無論為正還是負(fù)）都應(yīng)在預(yù)算中有所反映。但實(shí)際上僅就中央一級而言，各大部委所屬公司的數(shù)量、規(guī)模、資產(chǎn)情況游離于統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管之外，納入預(yù)算監(jiān)管的較少。此外，國有金融機(jī)構(gòu)上繳的利潤卻計入一般公共預(yù)算中的“專項(xiàng)收入”項(xiàng)目，而非國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的賬本。

二是加快公共資源類國有資產(chǎn)的市場化運(yùn)營改革。分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)，拍賣空域和航空時刻及無線電頻譜，經(jīng)營地下防空設(shè)施使用權(quán)、廣電網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、大型公共科研基礎(chǔ)設(shè)施等。上述這些領(lǐng)域亟待加快專項(xiàng)立法，納入預(yù)算管理，提高應(yīng)有的財政貢獻(xiàn)度。

三是在全國范圍內(nèi)推進(jìn)政府向本級人民代表大會報告國有資產(chǎn)的制度。2018年起，國務(wù)院每年都向全國人民代表大會報告國有資產(chǎn)“家底”，包括企業(yè)（分金融類和非金融類）國有資產(chǎn)、國防軍工類和行政事業(yè)類國有資產(chǎn)、自然資源類國有資產(chǎn)。下一步隨著政府資產(chǎn)負(fù)債表編制的規(guī)范化，各級政府擁有的國有資產(chǎn)“家底”也將在預(yù)算中得以反映。

（五）配套社會保險制度深化改革，統(tǒng)籌和做實(shí)全國社會保險基金預(yù)算

現(xiàn)行全國社會保險基金預(yù)算設(shè)立于2014年，至2022年其規(guī)模已占“四本賬”的26.11%。2022年，全國社會保險基金預(yù)算年度收支結(jié)余10 069.87億元，年末滾存結(jié)余11.48萬億元。這是我國建成全球最大規(guī)模社會保障體系的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段這本賬雖說是“預(yù)算”，但其實(shí)是“年終統(tǒng)計匯總”，每年由各地人力資源和社會保障機(jī)關(guān)匯總后再由財政部統(tǒng)一公布，其資金收支并未由預(yù)算管理或經(jīng)過社會保險主管部門主導(dǎo)的計劃、審核、撥付程序。從現(xiàn)代社會保險的性質(zhì)和功能出發(fā)，提高社會保險統(tǒng)籌層次、加快相關(guān)立法等改革勢在必行。

過去十年，我國稅制改革取得了顯著成果，主要體現(xiàn)在三個方面。一是以“六稅一法”為主的稅制改革平穩(wěn)推進(jìn)（劉尚希 等，2019）。比如：增值稅的轉(zhuǎn)型和擴(kuò)圍使稅制造成市場扭曲的程度降到最低；綠色稅制初步建立，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用；等等。有量化評估表明，稅制改革對高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生顯著影響（閆坤 等，2020；呂煒 等，2020：余紅艷 等，2021）。二是落實(shí)稅收法定原則，現(xiàn)行18個稅種中已有12個稅種完成立法。三是稅收征管體制改革大幅推進(jìn)，國稅地稅征管體制改革以及信息化建設(shè)基本完成。經(jīng)過多年努力，我國與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制已基本確立。下一步，稅制改革將持續(xù)在黨的二十大報告提出的“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”方面深化推進(jìn)。

（一）現(xiàn)代稅制面臨兩大挑戰(zhàn)

1.數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代帶來的挑戰(zhàn)。我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過40%，未來將成為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。與工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代相比，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)、生產(chǎn)經(jīng)營模式、財富創(chuàng)造和利益分配方式發(fā)生了巨大變化，這對傳統(tǒng)的政府治理包括財稅體制帶來重大挑戰(zhàn)（羅志恒，2023），稅收制度須進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整（倪紅日，2016；劉怡 等，2021；樊勇 等，2021）。隨著全球化進(jìn)程中數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，本屬于各國主權(quán)重要內(nèi)容的征稅權(quán)也越來越需要進(jìn)行國際協(xié)調(diào)。綜觀全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收治理實(shí)踐，各國紛紛推出了包括調(diào)整增值稅稅制、優(yōu)化征管模式、改變稅權(quán)分配等在內(nèi)的一攬子稅改計劃，我國應(yīng)基于現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)充分研判開征數(shù)字資產(chǎn)稅的條件（楊志勇，2020；馮俏彬，2021；邢麗 等，2022）。

2.國家間科技創(chuàng)新競爭的挑戰(zhàn)。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體。近年來，為引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，我國對企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)施加計扣除政策，對企業(yè)固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊政策，對科研院所、技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)、學(xué)校等購買用于科學(xué)研究、科技開發(fā)和教學(xué)的設(shè)備實(shí)施進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅免稅等稅收優(yōu)惠政策，上述優(yōu)惠政策有力激發(fā)了企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性。但從整體上看，我國稅制在進(jìn)一步提高企業(yè)科技創(chuàng)新能力方面的潛力仍然較大。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國應(yīng)以全球一流科技創(chuàng)新能力為標(biāo)準(zhǔn)，建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的稅收制度。目前，我國主要以企業(yè)為征稅對象，個人所得稅收入占比較低，僅為8.96%。而在美國，以個人為征稅主體的稅收收入約占稅收總收入的60%，企業(yè)占比約為40%。企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)較高不利于提高企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性，在一定程度上會影響我國科技創(chuàng)新競爭力的提升。

（二）推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)向直接稅為主轉(zhuǎn)型

近年來，我國稅制結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2022年，直接稅收入占比是47.10%，間接稅收入占比是52.90%，間接稅占比相較于2012年下降超過10個百分點(diǎn)，然而該比重仍然較高。其中，增值稅和消費(fèi)稅兩項(xiàng)收入在稅收總收入中的比重達(dá)到39.26%，企業(yè)所得稅收入占稅收總收入的比重為26.22%，個人所得稅收入占比更低，僅為8.96%（見表1，略）。通過對比OECD成員國稅前與稅后基尼系數(shù)的變化發(fā)現(xiàn)，在以直接稅為主體的現(xiàn)代稅制中，個人所得稅是調(diào)節(jié)居民收入差距的重要工具。我國個人所得稅收入占稅收總收入的比重長期在6%～9%之間，征稅范圍偏窄，比重偏低。從覆蓋面看，我國個人所得稅的納稅人數(shù)約為6 500萬，占全國就業(yè)人口（7.465億）的8.71%。即全國就業(yè)人口中的90%以上并未在個人所得稅的調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，加之房地產(chǎn)稅改革與立法仍未落地，遺產(chǎn)稅和贈與稅等稅種的設(shè)立還在討論之中，稅制在整體上的收入再分配功能還不夠強(qiáng)。下一步改革，要完善以所得稅為主的直接稅制度，提高直接稅比重，降低包括增值稅、消費(fèi)稅等在內(nèi)的間接稅比重，以促進(jìn)共同富裕。除個人所得稅外，房地產(chǎn)稅改革與立法有待進(jìn)一步推進(jìn)，遺產(chǎn)稅和贈與稅等稅種設(shè)立還需要深入研究。

（三）加快落實(shí)稅收法治建設(shè)

黨的二十大強(qiáng)調(diào)要“堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”，從戰(zhàn)略和全局的高度，為推進(jìn)稅收法治建設(shè)、深化稅收制度改革指明了方向。

目前，我國在稅收法治建設(shè)方面亟須進(jìn)一步改革。一是加快落實(shí)稅收法定原則。2022年，稅收收入只占我國政府四本預(yù)算支出總額的35.65%。即在政府總預(yù)算支出中，以稅收方式籌集的部分尚不足四成。并且，18個稅種中仍有1/3的稅種未完成全國人民代表大會的立法程序。未來，應(yīng)加快落實(shí)稅收法定原則，將稅收暫行條例上升為法律，在法律中明確規(guī)范稅制要素的內(nèi)容，切實(shí)提高稅收立法的質(zhì)量。還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查和立法后評估等工作，提高稅收法律制度的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性。

二是實(shí)現(xiàn)法治化約束和透明化程序。當(dāng)前，政府收支行為在法治化約束和透明化程序方面尚待提升。尤其是經(jīng)濟(jì)周期導(dǎo)致稅收收入下降，地方政府財政收支緊張，非稅收入?yún)s大幅增長。這意味著按照現(xiàn)代國家治理要求規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)法治化約束和透明化程度仍有提升空間。

三是維護(hù)納稅人權(quán)利保護(hù)和確保政府履職的正當(dāng)性?，F(xiàn)代國家治理的重要體現(xiàn)之一是國家有能力對國民及其財富實(shí)施有效的管理和保護(hù)（呂冰洋 等，2022）。雖然我國在稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面取得了一定的成效，但是在信息不對稱的條件下，納稅是否遵從最終決定稅制的成敗。這不僅取決于納稅人意識的培養(yǎng)，更取決于納稅人權(quán)利保護(hù)和政府履職的正當(dāng)性。

（四）推進(jìn)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型

稅收征管體制改革的順利完成和技術(shù)升級的穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)是我國稅制改革的重要進(jìn)展。2018年，我國省級及以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，建立了統(tǒng)一的稅收征管體系。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，對執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管等方面提出了系統(tǒng)優(yōu)化要求，進(jìn)一步加強(qiáng)了各部門協(xié)同。在技術(shù)升級上，稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造為深化征管改革、提升征管效能、實(shí)現(xiàn)便捷服務(wù)提供了重要路徑。社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)過渡，初步構(gòu)建了由稅務(wù)部門統(tǒng)一完成稅費(fèi)征管的體系。

新一輪財稅體制改革需要持續(xù)強(qiáng)化現(xiàn)代信息技術(shù)在稅收監(jiān)管中的作用，不斷提高征管效率。這包括：優(yōu)化稅收營商環(huán)境，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收征管法治化、專業(yè)化、社會化和數(shù)字化；實(shí)現(xiàn)以“信用+風(fēng)險”監(jiān)管為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的新型稅務(wù)監(jiān)管機(jī)制；遵從國家管轄權(quán)中征稅權(quán)優(yōu)先的傳統(tǒng)，以立法形式明確部門間信息交換與數(shù)據(jù)共享的稅收優(yōu)先權(quán)原則。

過去十年，我國財政體制改革卓有成效，政府間財政關(guān)系進(jìn)一步理順，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是基本建成相對清晰的權(quán)責(zé)劃分模式。2016年8月24日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確界定各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任的范疇。二是進(jìn)一步完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。三是探索加快省以下財政體制改革，進(jìn)一步理順政府間財政關(guān)系（馬海濤 等，2022；呂煒 等，2022）。2022年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布，加大了探索財政體制改革的力度。目前，全國有8個省份采取“基數(shù)+增量分成”的財政體制，23個省份采取規(guī)范的稅收分成制。

值得注意的是，關(guān)于政府間財政關(guān)系改革，黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)要“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。這意味著新一輪財稅體制改革在政府間財政關(guān)系改革方面的重心將會有較大調(diào)整：由事權(quán)和支出劃分為主轉(zhuǎn)向財力匹配為主。

（一）由事權(quán)和支出劃分為主轉(zhuǎn)向以財力匹配為主

回顧1994年分稅制改革以來，我國政府間財政關(guān)系變化存在“產(chǎn)權(quán)劃定→事權(quán)劃清→收支劃分→財力平衡”的邏輯。我國政府間財政關(guān)系改革就是沿著這一邏輯，呈現(xiàn)由表及里、由易到難、逐步上溯、再到總體完善的推進(jìn)過程（時紅秀 等，2023）

按照黨的十九屆五中全會精神，中央財政對下級財政的法治化監(jiān)管體系逐步確立。今后，改革的重點(diǎn)須在兩方面向縱深推進(jìn)：一是事權(quán)和收支范圍劃分改革，由主要在中央與省級之間推進(jìn)轉(zhuǎn)向省級以下各級政府之間推進(jìn)；二是由著重事權(quán)和支出責(zé)任劃分轉(zhuǎn)向著重解決政府間財力匹配問題。此即黨的二十大報告提出的“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”。

（二）在大國治理的進(jìn)程中調(diào)整政府間財政關(guān)系

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從資源配置效率出發(fā)，分析推導(dǎo)出所謂“財政分權(quán)定理”（Oates，1999），并曾盛行一時。但各國財政制度演變史、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及政體相同的國家政府間財政關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并沒有驗(yàn)證“財政分權(quán)定理”普遍成立（沙安文 等，2009）。本質(zhì)上，政府間財政關(guān)系是關(guān)乎設(shè)計治理框架的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題（時紅秀，2007）。隨著交通條件和信息技術(shù)的大規(guī)模改善，我國行政區(qū)劃調(diào)整和政府層級劃分，乃至政府職能轉(zhuǎn)變和政府規(guī)模調(diào)整，必將影響政府間財政關(guān)系改革。但在此之前，僅從財政管理效率出發(fā)，經(jīng)過“鄉(xiāng)財縣管”改革和“省直管縣”試點(diǎn)推廣，現(xiàn)階段我國五級政權(quán)框架正沿著“扁平化”方向簡化，有形成“中央級—省級—市縣級”三級財政框架的趨勢。

（三）以問題導(dǎo)向完善財政轉(zhuǎn)移支付體系

當(dāng)前，我國政府間財政關(guān)系面臨以下突出問題：一是省以下政府間財政關(guān)系改革進(jìn)展偏慢，實(shí)現(xiàn)“三?！钡闹贫缺Ｕ仙形创_立；二是地方政府缺乏可靠的法定收入，難以支撐地方公共物品的穩(wěn)定供給。在我國政府間財政關(guān)系改革的推進(jìn)中，財政轉(zhuǎn)移支付一直起著兜底作用。從每次收支劃分變動到事權(quán)和支出劃分試點(diǎn)，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付總是能夠及時跟進(jìn)，以確保政府間財力格局基本穩(wěn)定。一直以來，完善轉(zhuǎn)移支付的改革方案都要求增加一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，逐步將占比提高至60%以上，盡量壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比。如圖3（略）所示，2022年，一般轉(zhuǎn)移支付的占比為83.37%，比2012年提升了30.04個百分點(diǎn)。最大的變化是在2019年，當(dāng)年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的下降幅度和一般轉(zhuǎn)移支付的提升幅度陡然達(dá)到27個百分點(diǎn)。2021年，一般轉(zhuǎn)移支付的占比超過91%。

隨著中央與地方財政事權(quán)劃分，現(xiàn)有預(yù)算支出科目又出現(xiàn)了中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)、中央與地方共同財政事權(quán)的分類，其中中央與地方共同財政事權(quán)被一并歸入一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下，結(jié)果使一般轉(zhuǎn)移支付占比在2019年陡然提高。分析2022年中央對地方轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，真正體現(xiàn)均衡財力和由地方自主支配的均衡性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還及補(bǔ)助合計僅占40.07%。共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付卻占到一般轉(zhuǎn)移支付的45.07%。以各種條件要求或指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其預(yù)算資金在撥付流程、使用方式、監(jiān)管規(guī)則等方面與此前相比并無分殊（見圖4，略）。即使現(xiàn)有一般轉(zhuǎn)移支付中仍存在大量的指定用途轉(zhuǎn)移支付，如圖4（略）中的“其他”項(xiàng)目占比達(dá)到14.86%，但是有關(guān)職能部委（及其司局處室）對這些資金使用的控制并無減弱。

政府間財政關(guān)系改革應(yīng)從以下幾個方面著力。第一步，把優(yōu)化結(jié)構(gòu)做實(shí)做細(xì)，使一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整見真見效。在政府間財政事權(quán)和收支劃分的基礎(chǔ)上，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位，及時調(diào)整一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的口徑。第二步，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化。要嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付設(shè)立程序，健全定期評估基礎(chǔ)上的增減、退出等動態(tài)調(diào)整機(jī)制。開發(fā)和完善評估的方法論工具，建立區(qū)域均衡度評估機(jī)制及指標(biāo)體系，精準(zhǔn)評價支出成本差異和財政困難程度，優(yōu)化分配方式。第三步，推動轉(zhuǎn)移支付法治化。當(dāng)前政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得突破性進(jìn)展，立法的體制條件和技術(shù)條件日趨成熟，應(yīng)及時啟動立法程序。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模須經(jīng)過嚴(yán)格的法治約束，專項(xiàng)支付也應(yīng)經(jīng)過人民代表大會論證和審批，同時要建立法定退出機(jī)制；針對共同財政事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付，要在撥付進(jìn)度監(jiān)管流程、公開透明等方面進(jìn)行嚴(yán)格界定。

中國四十多年的改革歷程表明，財稅體制改革在諸項(xiàng)改革中起到引領(lǐng)和帶動的作用。新一輪財稅體制改革事關(guān)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建，是推動高質(zhì)量發(fā)展的體制支撐，也為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供制度保障。未來，隨著新一輪全面深化改革的啟動，一個支撐現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、符合現(xiàn)代市場規(guī)則、服務(wù)現(xiàn)代國家治理的財稅體制必將再次引領(lǐng)帶動、配套促進(jìn)各方面制度的不斷升級進(jìn)步。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2024年第2期。）